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南海维权与合作的战略态势

时间:2018-07-31 来源:国际研究参考 作者:李忠林 本文字数:6843字

  2017年以来, 南海形势总体继续降温、趋稳向好, 回归务实合作, 同时潜在隐忧犹在。一方面, 中国和东盟国家成功达成“南海行为准则” (以下简称“准则”) 框架, 中菲南海问题双边磋商机制正式启动, 中越海上冲突与合作保持总体平衡, 南海问题逐步回归双边磋商与谈判协商解决的正轨。南海形势向好趋稳发展的势头得到维持, 并逐步深入到以合作增互信、以规则谋和平的新阶段。同时, 影响地区局势再度升温的诸多变量并没有从根本上得到消除, 以美日澳印为首的域外势力高调介入南海带来的地缘政治竞争仍将深刻影响未来南海形势的发展。整体上看, 中国对南海形势发展的掌控力明显提升, 甚至是“掌握了南海事态发展的主动权”。 (1) 2018年, 这种趋势有望得到延续, 中国需要继续保持战略定力, 塑造有利于自身战略利益的南海战略态势。

中国南海问题

  一、中国在南海维权与合作取得的进展

  2017年, 中国在南海维权合作取得的进展表现在四个方面:积极塑造了有利于中国的南海战略态势, 与东盟国家在“南海行为准则”磋商方面取得重大进展, 中国东盟海上务实合作持续向前突破, 南海仲裁裁决的负面影响得到有效控制。

  首先, 中国积极塑造了有利的南海战略态势。中菲关系继续改善为南海稳定的可持续性增添了积极因素。2017年5月, 中国与菲律宾正式启动南海问题双边磋商机制, 这是杜特尔特上任后两国首次就南海问题进行双边磋商。经过阿基诺时代和南海仲裁案的冲击, 中菲成功回归双边对话和协商解决有关海上争议的正确轨道。在此基础上, 两国有望在2018年迎来第二次甚至更多轮次的南海双边磋商会议。中菲通过对话协商处理争议超越了具体谈判, 象征意义大于实际意义。此举为中马、中越开启或推进谈判解决海上争议提供了生动范例, 可能会带动更多东盟国家与中国建立南海问题双边磋商机制, 也有力回应了美日澳等域外大国极力宣扬的以“外交和法律进程”解决南海有关争议。2017年, 中越关系通过高层互访保持稳定并得到加强, 两国就妥善处理南海问题、管控海上危机达成新的共识。面对美国总统特朗普提出的要充当南海争端调解人的建议, 菲越两国均表示争端应在当事方之间解决。中国与新加坡已经修复了此前受南海问题和仲裁案对双方关系造成的负面影响。仲裁案后中国与东盟合作管控南海局势的努力和成果显而易见, 南海局势在仲裁案后整体向好的趋势未因部分域外大国和域内国家的“小动作”而脱离既定轨道。

  其次, “南海行为准则”磋商取得重要进展。2017年是中国和东盟国家推动“南海行为准则”磋商的关键一年, “准则”的磋商开始提速。5月中国和东盟国家落实《南海各方行为宣言》 (以下简称《宣言》) 第14次高官会审议通过了“准则”框架, 8月中国和东盟国家外长正式确认了该框架, 11月中国—东盟 (10+1) 领导人会议宣布正式启动“准则”案文磋商。中国和东盟国家预计于2018年初正式拉开案文磋商的序幕。“南海行为准则”的磋商在没有外部势力干预的情况下取得阶段性和突破性进展, 表明中国和东盟国家有能力在排除外部干扰的前提下管控分歧、维护南海和平稳定。这一进展大大压缩了域外势力插手南海事务的空间, 成为维护南海和平的稳定器与规范性公共产品。中国和东盟国家致力于通过规则和机制建设管控南海分歧, 中国成功引领南海步入以规则谋和平的新阶段, “准则”将为建立基于规则的南海秩序奠定基础。这对于维护南海局势的和平稳定, 增加中国和东盟国家的政治互信, 以及促进“21世纪海上丝绸之路”的推进, 具有重大现实意义。

  再次, 中国东盟海上务实合作持续推进。中国与东盟国家加快推进落实《宣言》框架下的海上双边及多边合作。2017年上半年, 各方已经就应对海上紧急事态的外交高官热线平台成功进行了试运行, 这一举措将对各方加强互信、预防意外发挥积极作用。10月31日, 中国与东盟六国在中国广东湛江海域举行大规模海上联合搜救实船演练, 这是中国和东盟国家首次举行海上联合搜救演练。在中国—东盟领导人会议上, 中国和东盟国家还通过了菲律宾提出的《未来十年南海海岸和海洋环保宣言 (2017—2027) 》, 表明东盟国家在开展南海务实合作方面采取了更加主动和建设性姿态, 中国与东盟国家特别是声索国的关系更为成熟和务实。双边层面上的海上合作也出现良好势头。中菲海警海上合作联合委员会正式成立, 举行了中菲第五次国防部防务安全磋商, 中菲还就南海渔业、油气勘探开发合作取得一系列共识和成果;中越在北部湾举行了渔业资源增殖放流与养护活动。此外, 中国将与2018年接任东盟轮值主席国的新加坡合作筹办首届中国东盟联合海事演习。 (1) 预期的中国和东盟首次海上联合演习不太可能走“高端路线”, 但正如香港《南华早报》所言, 这代表了这个地区与作为经济大国的中国之间的正面积极的接触。 (2)

  最后, 仲裁裁决的负面影响得到有效控制。伴随着中国系列及时有效的外交和舆论应对, 南海局势在仲裁裁决出炉之后进入了一个相对平静的时期。东盟外长非正式会议及东盟系列外长会议、东盟系列峰会等东盟主导的地区多边对话机制, 明显淡化涉南海问题讨论, 将南海仲裁案等敏感问题排除在外, 有关方围绕仲裁案的分歧得到有效遏制。7月12日, 菲律宾外交部当天就南海仲裁案裁决出台一周年发表声明, 重申杜特尔特的对外政策, 认为南海争端应本着睦邻友好的精神解决, 释放积极信号。杜特尔特在第二份国情咨文演讲中几乎没有谈及中菲海上争端, 而是表示要继续遵循独立外交政策。上半年, 越南在争议海域进行单边油气开发活动, 并通过主办国际会议炒作仲裁裁决。第50届东盟外长会议期间, 越南企图把自己的观点强加进最后的联合声明。越南上述行动并未得到其他国家的呼应和支持, 反而遭到菲律宾等国家的反对。美日澳三国在6月新加坡香格里拉对话会议上炒作建立“基于规则的南海秩序”后, 8月又在东盟外长系列会议期间再次发表联合声明, 继续炒作南海岛礁建设、菲南海仲裁案等敏感问题, 要求中国和菲律宾“遵守”仲裁案裁决, 均未得到域内国家的呼应与支持。

  二、中国在南海维权与合作中面临的问题

  虽然近来中国在南海的维权合作取得了进展, 但影响地区局势再度升温的诸多变量并没有从根本上得到消除, 声索国层面、中国东盟层面以及大国关系层面的竞争和矛盾依旧存在, 这些要素将继续在2018年影响着中国的南海维权与合作前景。

  首先, 中美南海大国战略博弈仍将持续。2017年1月, 特朗普就任美国总统。随着中国在南海扩建岛礁的设施部署逐步推进, 美国对中国岛礁“军事化”的指责、继续加强在南海的海空军事力量巡弋和对中国的军事侦察活动都在持续进行。2017年, 特朗普政府的南海“自由航行计划”开始执行新方案, 将航行自由行动决策权力下放军方, 导致行动频次明显提高。特朗普政府执政10个月的时间里, 美国在南海进行了4次“航行自由行动”, 巡航次数已赶上奥巴马政府一个任期, 这表明美国今后在军事上会更加“铆钉”南海, 巡航将继续成为美国影响南海局势走向的主要途径。受此影响, 美军的南海巡航活动更加有“制度保障”, 中美南海军事对峙将来可能更加“刚性”, 这进一步凸显中美南海军事对峙的格局, 增大了双方在南海发生意外的风险。日本、澳大利亚等国对美国南海“航行自由行动”持欢迎态度, 对美国所倡导的、明显带有针对中国性质的“印太战略”表现出参与热情。中国依旧面临出现域外势力搅动南海局势的潜在局面。

  其次, 南海仲裁案的潜在影响仍不可忽视。南海仲裁裁决尽管在事实上被搁置, 但其负面影响难以完全消除, 中国始终面临着南海法理斗争复杂化的压力。菲律宾只是将暂时搁置而非彻底放弃将仲裁结果视为应对中国的筹码, 仲裁结果今后仍是影响中菲关系正常发展的“定时炸弹”。杜特尔特政府“搁置裁决”的南海政策面临着国内外因素的掣肘, 今后重提仲裁裁决的可能性不能排除。菲律宾前外长德罗萨里奥表示菲应该在解决南海问题时重新承担其领头羊的角色, 利用所有外交管道推动其仲裁胜利。2017年, 印尼将纳土纳群岛附近南海海域命名为“北纳土纳海”, 越南、马来西亚分别在万安滩和南康暗沙海域进行单方面的油气勘探活动, 菲律宾则企图占铁线礁。部分南海声索国利用裁决在南海争议水域采取单方面行动, 是相当长时期内引发南海紧张事态的潜在因素。 (1) 国际压力依然存在, 美日澳等域外国家不甘心将裁决视为一张废纸。仲裁结果出台一年多来, 它们从来没有放弃将仲裁结果作为施压工具和制华筹码的努力, 在南海问题上打法律牌、规则牌的趋势日益凸显, 反复施压中国和菲律宾接受和遵守仲裁结果。域内外国家的这些行为与仲裁裁决否定中国对南沙群岛整体的主权以及南海海洋权益密切相关, 域外国家的影响可能导致地区国家的南海政策出现混乱和反复。

  再次, “准则”案文磋商不会一帆风顺。随着“准则”磋商在2018年进入案文谈判的实质阶段, 参与谈判各方在核心问题上的主要矛盾和关键分歧将不可避免地进一步显现——正如20世纪90年代“准则”的最初磋商一样。各方之间围绕“准则”的性质、适用海域范围, 以及监督和落实机制, 特别是是否具有法律约束力等实质性问题的博弈将考验各方智慧。东盟国家之间的分歧和中国与东盟有关国家之间的分歧交织、技术性挑战以及各国政治性考虑交织将使问题复杂化。 (2) 例如, 以菲律宾、越南为代表的东盟国家认为“准则”应具法律约束力, 意在限制中国的南海维权活动, 中国希望“准则”是一个没有法律约束力的文件, 至少是一个约束力较少的“准则”。中国外长王毅称, “准则”是否具有约束力, 将视东盟10国与中国的讨论而定。可见, 在这项议题上, 各方还将经历一个长期的协商过程。不排除地区国家在诉求得不到满足的情况下, 转而将目标从地区主义转向域外大国, 从而使南海局势再次复杂化。也不排除部分声索国借助“准则”从磋商到生效的“窗口期”, 抓紧采取单方面行动, 以巩固和扩大其主张的可能。 (3) 个别东盟国家 (比如越南) 可能成为“准则”磋商的麻烦制造者。此外, 美国等域外势力对“准则”磋商进程干预的负面影响依旧存在。比如, 美国智库主管格雷格·波林煽动南海争议国家在2018年与中国进行“南海行为准则”谈判时要有强硬的谈判立场。 (4) 随着“准则”磋商的深入, 美日等国可能会以各种理由介入地区议程, 试图影响“准则”磋商进程, 从而导致有关磋商和谈判进程更加复杂化。 (5) 一定程度上, “准则”的磋商进程是否顺利, 将是今后南海安全形势发展的重要考量因素。因此, “准则”案文磋商的进程将非常困难, “准则”的磋商任重而道远。

  最后, 越南成为中国南海维权的主要障碍。越南的南海政策一向对华强硬, 具有较强的政策连续性, 基本不会发生菲律宾式的政策反复。近来, 越南积极施展“平衡术”, 利用自身突出的战略地位, 不断加强与美日印等域外大国的海上安全合作, 争取它们在南海事务上对越南的支持, 以保持在南海问题上对中国的制衡作用。2017年, 无论是越南领导人在国内频繁接待多国领导人来访, 还是出访美日等域外大国, 南海问题均被列为重点对话议题。同时, 域外大国不同程度地加紧拉拢越南, 通过频繁和密切的军事安全互动、武器援助、外交立场声援等多种方式, 为越南在南海问题上“站台”。越南已经成为美日等国扰乱中国与东盟有关国家推进海上务实合作、维护南海局势稳定可控、插手南海有关争议的“新抓手”和“代理人”。6月18日, 越南试图在万安滩海域进行单边油气开发活动以造成“既成事实”, 导致原定在越南进行访问的中国军委副主席范长龙临时取消中越两军高层关于边界问题的磋商, 缩短访问行程提前回国。越南还在东盟外长会议上强调“南海行为准则”的法律约束力, 导致东盟外长会议声明推迟发布。加之和美日等国加强在南海问题上的互动和协调, 都表明越南已经成为中国当前南海维权合作的主要障碍。

  三、中国的因应之策

  南海局势有望继续延续此前整体稳定的发展趋势, 但形势依然复杂敏感。中国需要继续保持战略定力, 在南海问题上始终坚持“双轨思路”, 积极塑造有利于自身战略利益的南海战略态势。

  第一, 稳步推动“准则”案文磋商。当前南海形势呈现积极向好势头, 各方对达成“南海行为准则”框架感到满意, 这为未来“准则”的实质性磋商奠定了良好基础。2018年是“准则”案文磋商的开局之年, 中国与东盟国家应充分利用南海局势整体稳定向好的有利时机, 抓住推进地区议程的时间窗口, 稳步推进“南海行为准则”谈判进程。在“双轨思路”框架下, 中国应致力于将“为准则”打造成地区各方共同遵守的、域外势力普遍认可的制度安排和规则体系, 从而发挥海上局势稳定器的功能, 为最终和平解决争端创造条件。在“准则”磋商过程中, 中国既要对美日等域外国家宣扬的“基于规则的秩序”做到心中有数, 也要充分评估“准则”磋商进展及其结果的利弊得失与潜在影响, 在危机管控的基础上构建符合中国战略目标的南海安全秩序。 (1) 中国在“准则”磋商过程中, 要做好面对不利局面的准备, 排除外部负面因素, 积极创造有利条件, 稳步推进“南海行为准则”谈判进程, 为维护南海总体稳定和解决海洋争端创造条件。

  第二, 继续推进海上务实合作进程。王毅外长指出, 要实现“准则”磋商与海上务实合作“两个轮子”一起运转, 相互促进。 (2) 在争端解决之前, 各方应继续推进落实《宣言》框架下的南海海上务实合作, 开展海洋生态环境保护、资源勘探与开发、海洋科研等领域的合作, 以此作为未来中国与东盟有关国家处理南海问题的政策主线。中国应继续大力推动《宣言》框架下已有项目的具体落实, 用好中国—东盟海上合作基金, 在不断推进海上务实合作向纵深发展的同时拓展合作领域, 推动建立海上航行安全、海上科研与环保、打击海上跨国犯罪等技术合作委员会, 进一步发挥海上务实合作在维护南海和平稳定、促进地区繁荣发展中的重要作用。 (3) 中国在倡议各方承诺将继续努力加强海上务实合作, 增进彼此互信与共识的同时, 还应在寻求解决争端的过程中倡议有关国家积极探讨共同开发, 管控分歧, 为逐步推进“准则”进程打下坚实基础。

  第三, 主动利用岛礁供给海上公共产品。中国南海岛礁建设是一项综合工程, 兼具军事防卫和民事工程的双重属性, 两者均可以向国际社会尤其是地区国家提供海上公共产品。随着岛礁设施部署进一步推进, 中国应逐步加大民事功能的开放力度, 以向国际社会提供以海上救援、助航设施、渔民渔船救助、科考协助和海洋航行补给等为主要内容的海上公共产品。中国应充分发挥先进的科技能力优势, 利用民用功能推进中国与周边国家在渔业资源养护机制、油污预防和处理机制、南海搜救机制、海洋自然资源保护与合作机制、水下文化遗产保护机制等低敏感领域开展合作, 实现中国对南海资源主导性保护、开发和利用的地位。 (1) 加强南海岛礁民事功能建设和国际海上公共服务供给, 有利于中国对南海岛礁的实际管控, 这不仅契合“21世纪海上丝绸之路”倡议和发展海洋合作关系的内在要求, 展现中国致力于和平方式解决海上争议、维护地区稳定的负责任大国形象, 还可以有力地回击美日等国炒作中国南海岛礁建设破坏国际规则、危害地区安全的举动。

  第四, 积极推进“泛南海经济合作圈”建设。随着东亚经济的持续发展, 地处西北太平洋经济活跃地带的南海地区经济联系日趋紧密。但是, 南海争端及其外溢效应阻碍了区域经济的发展和资源的可持续利用, 也产生了诸多新的矛盾和纠纷。目前, 中国东盟已经走过了“黄金十年”, 正在走向“钻石十年”。双方将打造自贸区升级版, 推动互联互通。因此, 中国与东盟国家应在中国—东盟自贸区的基础上, 依托“21世纪海上丝绸之路”倡议, 借鉴发达国家以及国内沿海经济圈的海洋产业发展经验, (2) 建立“泛南海经济合作圈”。双方应重点开展海上运输、海洋渔业、海上旅游、油气勘探等海洋资源开发, 发展现代金融服务业务等低敏感领域, 加强海上、陆上和空中互联互通建设, 走海洋区域经济合作的道路, 为南海问题的最终解决创造良好的外部环境。

  注释
  1 吴正龙:“南海形势趋稳向好, 中国掌握主动权”, http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2017-11/11399915.html (上网时间:2017年11月26日)
  2 “亚细安明年将和中国举行首届联合海事演习”, 《联合早报》, 2017年10月24日。
  3 “China and Asean Go Ahead First Joint Naval Exercise”, South China Morning Post, October 24, 2017.
  4 杨力:“中国和东盟国家南海合作趋势增强”, 《世界知识》, 2018年第1期, 第22页。
  5 周士新:“2017南海局势:整体平静, 波涛暗涌”, http://nanhai.haiwainet.cn/n/2017/1219/c3542184-31210478.html (上网时间:2017年12月19日)
  6 吴士存:“回首2017, 展望2018”, 《世界知识》, 2018年第1期, 第16页。
  7 “‘南海准则’谈判在即美国煽动东盟强硬对华”, http://wemedia.ifeng.com/41912267/wemedia.shtml (上网时间:2017年12月21日)
  8 杨力:“中国和东盟国家南海合作趋势增强”, 《世界知识》, 2018年第1期, 第22页。
  9 丁铎:“2017年南海形势盘点及2018年发展趋势”, http://www.nanhai.org.cn/review_c/243.html (上网时间:2017年12月15日)
  10 王毅:“中方对推进‘南海行为准则’磋商提出‘三步走’设想”, http://www.thepaper.cn/news Detail_forward_1753728 (上网时间:2017年8月6日)
  11 “外交部边海司长:南海稳定利于建设‘海上丝绸之路’”, http://www.chinanews.com/gn/2015/02-07/7044256.shtml (上网时间:2017年12月5日)
  12 王丽娜:“我国南海岛礁民事功能建设若干法律问题研究”, 《海南大学学报 (人文社会科学版) 》, 2016年第4期, 第24页。
  13 蒋元涛:“南海经济圈的构建设想及海洋产业选择---来自国外及我国四大经济圈的启示”, 《华南理工大学学报 (社会科学版) 》, 2017年第1期, 第26-36页。

    李忠林.中国南海维权合作形势回顾与展望[J].国际研究参考,2018(02):25-29.
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